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这些人口小县为啥要“精兵简政”?

  最近,一些“人口小县”正在搞机构变革。

  比如人口只有12万的山西娄烦县,搞起了“精兵简政”:通过机构改革试点,该县将9个县委机关减少到6个,26个政府部门降至16个。这样的机构改革,在山西、青海等多地都在进行。

  有朋友会问,这是在搞“缩编”吗?原因究竟是人口太少、无需太多编制人口,还是像一些猜测所言,是因为地方财政捉襟见肘倒逼的改革?

娄烦县召开人口小县机构改革试点动员会(图源:娄烦县人民政府官网)

  一

  根据笔者了解到的情况,山西“人口小县”的机构改革,首要目的是解决财政供养失衡和人浮于事问题。某种程度上,这是财政困境倒逼,使地方政府必须对现有行政体制动真格。

  任何动真格的改革都有风险和阻力,尤其从以往经验看,机构改革的最大阻力就是精减人员。缩编、减人,意味着一些人要下岗。这当然很难。

  比如笔者调研时曾遇到一个情况:某县为提升教育质量进行淘汰制改革,竞争上岗,教学水平低的老师要淘汰出局。但不到俩月,这项改革就告失败。为啥?因为被淘汰的老师每天去教育局长家哭闹,你这是夺人饭碗呀!这位力推改革的局长后来也“想通了”:“教育局又不是我开的,何必这么得罪人?”

  所以您看,改革难,机构内改革更难。政府机构不同于人员频繁流动的私人企业,许多工作无法用减员增效来衡量,因此,现实中较少有真正拿减编减员开刀的机构改革;山西人口小县的政府机构改革难度不小。报道说,有的地方党政机关改革方案先后修改16稿、事业单位改革方案修改35稿,足见其中牵涉面之复杂。

  那怎么改呢?

  通常的操作方法,是让一部分老弱人员分流或提前退休,工资待遇不变;或者政府以平台、外包、公司等形式承接被改人员和职能,这样就在数据上缩减了编制和人员。

  具体到山西本轮小县改革,主要是通过“职级晋升”换“职务下降”,“转岗下乡”换“待遇上升”,减少改革阻力。比如将局长调降为副局长,但职级上升,收入相应调高;虽从正职变为副职,但责任压力小了,原有日常性权力一定程度上保留。这样,改革阻力相对就小些。

  有人会问,为啥不步子迈大点,干脆撤县或并县?其实,撤县或并县风险阻力更大。一些县级建制有几千年历史,各县语言习俗甚至文化都不同,以县为单位的家乡认同感十分强烈,这种涉及文化认同的改革最难,后果也难评估。相对来讲,机构改革更容易,尤其在人口小县试点,风险成本相对要小得多。

人口小县山西河曲县(图源:忻州在线)

  二

  有的细心岛友会问,你前面讲政府机构改革并未实质减员,也就是说要供养的人还那么多,那财政能省下钱吗?

  答案是,可以。

  从山西人口小县改革实践看,其核心在于机构的重组、缩减,将县域治理体系简约化。这有几大优势:

  其一,简约的治理体系减少层级和流程,提升县级整体性治理和协同治理能力。比如县领导兼任局长,可以打破之前部门利益藩篱,减少沟通和制度成本,提升整体效率,也能拉近干群关系。县领导一线办公,诸多具体事务的解决和处置率也会提高。

  其二,将县级部门和机构人员分流至乡镇、村社,对提升县域治理能力也是好事。从报道看,山西的小县机构改革主要是简化和重组县级部门机构,没有涉及乡镇层面机构和人员调整。俗话说“上面千条线,下面一根针”,此举可以说是在充实乡镇“一根针”。

  从中国现行县乡关系看,虽然县级局委办与乡镇同为科级,但前者的地位、待遇和工作环境都更好,绝大部分乡镇干部都想进城。这样,县乡就“头重脚轻”,县级部门膨胀,传达工作的比落实工作的人多,下发文件的比执行文件的人多,督查工作的比实际工作的人多,搞得乡村干部疲于应付。

  而将县级机构重组、缩减和人员分流至乡村,就是将治理资源朝一线下沉,将人力从县局委办配置到乡镇,减少下达指令部门,充实基层治理队伍,既能提高县级机构效率,又能提升乡村治理能力。

  从最实际的角度讲,简约的治理体系也能节省财政。县级财政一般按机构数量进行预算和拨付办公经费,机构数量变少,相应财政支出也会减少。对乡镇而言,县级的“千条线”少了,乡镇开支和人情往来也就相应少了。

山西石楼县精简部门成果(图源:微石楼)

  三

  最后谈一个关键问题:是不是这些地方的财政真撑不住了,到了必须折腾机关部门的地步?

  从财政角度看,中西部地区的县级财政一直以“保运转、保民生、求发展”为目标。所谓保运转,就是财政供养人员和机构即人头费(保工资)、办公经费,这些主要依靠中央一般性转移支付。保民生,也仰赖上级财政项目资金即专项转移支付。

  既然保运转、保民生都靠转移支付,为什么还会出现财政困难?

  这首先是因为有些中西部地区经济欠发达,财政历来不宽裕,一直处于保运转状态。土地财政出现后,部分中西部县级政府才开始“变富”。一位西部地区的县长对笔者说,前几年土地好卖时,就愁钱花不出去,想办法花钱;现在土地卖不动了,就愁发不出钱,想办法找钱。

  显而易见,对于那些常住人口10万左右的“小县”来说,人太少,地卖不了几块,财政就更困难。

  其次,“求发展”也一定程度上加重债务负担,加剧原本脆弱的财政困境。从笔者团队的调研经验看,中西部地区大部分市县还属于“吃饭财政”,即财政仅够供养公务人员、覆盖一般性办公支出。要发展,就得依靠地方国控、城投、城建、旅投等融资平台。融资平台承接了绝大部分“亮点工程”,但不计成本的“造点运动”隐藏着债务问题。

  比如某县2018年的亮点工程是财政投资6个亿,在江边建超级大亭子,第二年的亮点工程是投入5亿建特色小镇;但仅仅一年后,小镇就杂草从生、无人光顾。这样的例子挺多。

  尤其是在宏观经济下行、难以靠卖地生财且中央不再对地方债务负责的大背景下,地方政府必须想办法突围。经济发达的省份突围相对办法多,比如广东宣布已成功化解地方债务问题;但对欠发达地区来说,囊中羞涩的困境几乎必然倒逼地方体制变革。

  短期看,人口小县的机构改革是通过精减机构而非精减人员来节省财政支出。但从长期看,当机构改革成为定局,既有人员逐步被“消化”掉之后,减编减员的效果就会显现。

  文/欧阳静(江西财经大学财税与公共管理学院教授)

  编辑/云歌

  来源/侠客岛微信公众号

责任编辑:刘光博

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